Le grand mouvement d’industrialisation du début du 19ème siècle a provoqué en France et en Europe une profonde mutation sociale et l’Histoire de la Sécurité Sociale moderne a réellement débuté à ce moment-là.
Dès le début du 19ème siècle, l’influence de l’industrialisation et le développement du prolétariat font apparaître le développement des risques sociaux : accidents, chômage, licenciements.
Face à l’insécurité du travail, à la misère et à l’autorité du patronat, les premières Sociétés de Secours Mutuels et les Mutuelles Ouvrières sont créées par le prolétariat qui s’organise par grandes branches d’activité : mines, chemins de fer...
Ces Organismes Mutualistes prélèvent des cotisations sur leurs membres actifs et assurent le versement d’indemnités aux nécessiteux en cas de maladie, chômage, grève. Mais le droit d’association étant très restreint à l’époque, elles faisaient l’objet d’un contrôle très strict du pouvoir politique et ce n’est qu’en 1889 qu’elles pourront se constituer sans autorisation administrative. Par la suite, elles connaîtront un essor considérable puisque le nombre de leurs adhérents passera de 1,3 million à 5 millions en 1913.
Au cours de ce milieu du 19ème siècle et dans la grande période d’industrialisation, une partie du patronat s’est montrée favorable à la mise en place de mesures à caractère social. En effet, face à une main d’œuvre rurale et instable, il va, dans son propre intérêt, chercher à la stabiliser. C’est ainsi que les industriels des mines et des chemins de fer (Godin, Creusot, Schneider) ont institué des Caisses de Secours et des Régimes de retraite pour leurs salariés, mais aussi des dispensaires, des hôpitaux, des crèches, des écoles professionnelles, des logements et des jardins ouvriers. Certains employeurs ont même versé des compléments de salaires à leurs ouvriers chargés de famille.
C’est également, à cette époque, que les syndicats ouvriers, notamment dans le secteur des mines et des chemins de fer, commencent à demander l’intervention des Pouvoirs Publics pour mettre en place une protection sociale obligatoire. Les premiers textes législatifs sont votés :
- 1894 Lois sur les retraites des mineurs
- 1898 Lois sur les accidents du travail
- 1909 Lois sur les retraites des cheminots
La pression des syndicats ouvriers devient de plus en plus forte pour obtenir l’intervention de l’État dans le règlement des conflits qui opposent le patronat et la classe ouvrière dans le domaine de la protection sociale.
C’est ainsi que fut votée la Loi du 5 avril 1910 sur les Retraites Ouvrières et Paysannes.
Cette Loi a institué un Régime d’Assurance Vieillesse obligatoire pour les ouvriers de l’Industrie et de l’Agriculture. Il était basé sur le principe de la capitalisation et son financement était assuré par une double cotisation des salariés et des employeurs et par une subvention de l’État.
Malheureusement, ce régime s’est soldé par un échec : pas assez d’ouvriers concernés et au lendemain de la Première Guerre Mondiale, l’inflation a fait fondre l’épargne constituée.
Il fallut attendre la première moitié du 20ème siècle pour voir la naissance des Assurances Sociales et des Allocations Familiales.
Avant la Première Guerre Mondiale, la politique sociale est beaucoup plus avancée en Angleterre et en Allemagne qu’en France. Dès 1883, l’Allemagne du Chancelier Bismarck s’était dotée d’un système d’Assurance Maladie et Invalidité ; l’Angleterre avait fait de même en 1911 pour l’Assurance Maladie (National Insurance Act).
Ainsi, après le premier conflit mondial se pose, en France, le cas de l’Alsace et de la Lorraine qui, pendant l’occupation Allemande, ont bénéficié d’une meilleure protection sociale (Assurances obligatoires gérées à la fois par les employeurs et les salariés).
Il faudra près de 10 ans de débats parlementaires pour parvenir, en France, au vote des Lois de 1928/1930 instituant les Assurances Sociales. La Loi du 5 avril 1928 crée pour tous les salariés une Assurance Vieillesse fondée sur le principe de la capitalisation ainsi qu’une Assurance Maladie. Celle-ci fut complétée par la Loi du 30 avril 1930. Ainsi, l’ensemble des salariés était désormais couvert contre les risques Maladie, Invalidité, Vieillesse.
C’est aussi à cette époque que sont créées les Allocations Familiales (Loi du 11 mars 1932).
L’histoire spécifique des allocations familiales
Les allocations familiales ont une histoire spécifique. On trouvera déjà des allocations de ce type dans l’arsenal du paternalisme : attraction et fixation de la main-d’œuvre en sont des déterminations fondamentales, mais leur institution révèle les limites de la forme salaire. Elles seront introduites, entre 1897 et 1913, dans certains secteurs publics sous forme de supplément familial au salaire (Contributions indirectes, Administration centrale des finances et des colonies, militaires de carrière, instituteurs, postiers). Elles sont aussi, dans le privé, l’œuvre de patrons influencés par le christianisme social, par des conceptions familialistes et démographiques (natalité), par une conception patriarcale de la famille et une morale qui veut cantonner la femme aux tâches ménagères. Les Encycliques de Léon XIII constituent une certaine exhortation à instituer des prestations familiales. (Dans Quadregisimo Anno en 1931, l’incitation se fait très directe.) La crise systémique des années 30 pousse à l’exclusion des femmes du marché du travail, les allocations familiales peuvent favoriser ce processus. De même, elles se présentent comme un moyen d’assouplir le blocage des salaires. C’est le directeur d’une firme de la métallurgie de Grenoble, Romanet, qui va en être l’initiateur en tant que pratique institutionnalisée dans l’entreprise qu’il dirige et, ensuite, en faisant adhérer au système qu’il a mis en place le Syndicat patronal des constructeurs, mécaniciens, chaudronniers et fondeurs de Grenoble.
Certains employeurs vont cependant chercher à éviter les charges acceptées par leur syndicat, ce qui traduit le jeu des mécanismes capitalistes de marché. La réponse sera trouvée dans la mutualisation à travers la création de la compensation, au moyen de Caisses qui supportent la charge des allocations servies, non en fonction des allocations imputables à une entreprise donnée et qui reçoivent une cotisation des entreprises adhérentes, fondée sur un élément indépendant de la situation familiale du personnel occupé (total des salaires, effectifs, etc.).
Le gouvernement va étendre le système après 2 ans de gestation de la loi du 11/03/1932. Il s’agira de caisses d’affinités. L’adhésion aux caisses est libre, les prestations servies sont différentes ainsi que les modes de gestion. Le mouvement de création de Caisses va se développer, mais il rencontre, venant du milieu patronal, des objections et des obstacles que la crise économique va accentuer : les différences de traitement entre les salariés couverts ou non couverts par les caisses deviennent insupportables, la concurrence s’exaspère du côté du capital, la logique de la compensation appelle l’obligation légale. Après de longs débats, elle va être instituée. Elle met le pouvoir de contrainte au service d’institutions contrôlées par le patronat, les caisses gardent, pour l’essentiel, leur liberté d’organisation, de gestion, de réglementation des prestations sociales et de l’action sociale qu’elles ont développée. Elles ne peuvent plus cependant se prévaloir aussi facilement d’être une libéralité patronale. Cette loi sera appliquée non sans vicissitudes et même avec certains rejets et dissidences venant du patronat.
Création de la Sécurité Sociale
Au lendemain de la 2ème Guerre Mondiale, le préambule de la Constitution de la IVème République affirme, pour la première fois, au côté des Droits de l’Homme et du Citoyen, le droit à la Sécurité Sociale.
À cette époque, les parlementaires issus de la Résistance sont préoccupés par la reconstruction du Pays et les décisions seront prises par voie d’Ordonnance. Toutefois, le Rapport de Lord Beveridge (1942) exercera une influence considérable sur les systèmes de Sécurité Sociale. En effet, les théories de Lord Beveridge posent le principe d’une extension de la Sécurité Sociale à la totalité de la population.
Dès 1944, le Conseil National de la Résistance propose un plan complet de Sécurité Sociale. Pierre Laroque est chargé de concevoir un plan de Sécurité Sociale en 1945 et ses propositions sont reprises dans l’Ordonnance du 4 octobre 1945, véritable acte de naissance du Régime Général.
Les trois principes fondamentaux de cette Ordonnance sont : la généralisation progressive de la Sécurité Sociale à l’ensemble de la population, celle-ci étant financée par une double cotisation à la charge des employeurs et des salariés ; l’unité des Institutions et l’universalité des risques, un régime unique doit être mis en place et des Caisses à compétence générale sont chargées d’appliquer les législations sociales ; la démocratie sociale, les Organismes de Sécurité Sociale étant des organismes de droit privé dotés d’une autonomie de gestion et gérés par des Conseils d’Administration composés de représentants de salariés et d’employeurs.
En contrepartie de l’autonomie accordée, l’État exerce une tutelle légitimant ainsi la mission de service public remplie par les Caisses.
La Loi du 22 mai 1946 qui en résulte prévoit l’assujettissement de tous aux Assurances Sociales à travers un régime unique de Sécurité Sociale. Cette Loi ne fut jamais appliquée et la création d’un régime unique fut un échec en France. En effet, la généralisation voulue par le législateur s’est heurtée à d’importantes résistances de la part des agriculteurs, des fonctionnaires qui souhaitaient garder leur propre régime. Quant aux commerçants, artisans et professions libérales, ils ont créé leur propre régime d’Assurance Vieillesse par la Loi du 17 janvier 1948 et d’un régime d’Assurance Maladie-Maternité en 1966 en revendiquant des mécanismes de protection adaptés à leur profession. C’est ainsi qu’ils obtinrent, le 8 juillet 1947, l’abrogation des dispositions législatives du 13 septembre 1946 et la création, le 17 janvier 1948, de quatre régimes autonomes d’Assurance Vieillesse regroupant les membres des professions artisanales, industrielles et commerciales, libérales et exploitants agricoles.
À sa création en 1945, la sécurité sociale voit naturellement son organisation marquée par cette histoire, en même temps que par la reconnaissance du rôle des organisations syndicales de salariés durant la Seconde Guerre mondiale. La sécurité sociale doit être gérée par les intéressés. Il s’agit de « confier aux intéressés la gestion d’institutions et d’organismes qui, jusqu’à présent, relevaient d’une gestion patronale ou d’une gestion commerciale », affirmait son fondateur, Pierre Laroque, ardent défenseur de la démocratie sociale dans laquelle il voyait un complément indispensable à la démocratie politique.
Les organisations syndicales se voient attribuer les trois quarts des sièges dans les conseils d’administration des caisses. Les premières années de la sécurité sociale coïncident avec celles de la reconstruction économique du pays. Elles correspondent également à une période où les dépenses d’indemnités journalières sont supérieures aux dépenses de remboursement de soins. Mais cette période est de courte durée puisque, à partir de 1957, la diminution de leur part relative dans les dépenses sera continue, pour ne représenter aujourd’hui qu’environ 6%.
La légitimité des organisations syndicales à gérer la sécurité sociale ne fait, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, pas de doute.
Les fondateurs de la sécurité sociale, en parlant de démocratie sociale, ont voulu reconnaître aux syndicats un rôle dans l’organisation des rapports sociaux au-delà du cadre strictement professionnel. Jamais ils n’ont invoqué à l’appui de la gouvernance qu’ils proposaient le fait que la sécurité sociale était financée par des cotisations assises sur les salaires. Ils reconnaissaient aux organisations syndicales une légitimité à intervenir non seulement dans une logique de redistribution de revenus (retraite ou indemnités journalières) mais également dans l’organisation même d’un système de soins.
